◎◎汤维建

　　改革和法治的辩证关系首先是它们的统一性，这两个分支性范畴统一在坚持党的全面领导、坚持中国特色社会主义道路、致力于实现中华民族伟大复兴以及坚持从国情出发等方面，最终统一在建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家以及提高国家治理体系和治理能力现代化的伟大事业之中。与此同时，改革和法治的辩证关系也体现在它的对立性之上。法治强调维持现状，改革则强调变革现状。法治是“立”，改革是“破”。法治是“静”，改革是“动”。

　　习近平总书记多次强调改革与法治具有统一性，他将中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》称为“姊妹篇”，并简明而深刻地指出“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”[1]；“改革和法治是两个轮子，这就是全面深化改革和全面依法治国的辩证关系”[2]。2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上讲话指出，要坚持改革和法治相统一，以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系；更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用，善于运用法治思维和法治方式推进改革，做到重大改革于法有据，平等保护全体公民和法人的合法权益。

　　一、改革与法治的辩证统一

　　改革和法治的辩证关系首先是它们的统一性，统一性而不是对立性乃是我们理解和认知其辩证关系的逻辑起点。改革和法治这两个分支性范畴统一在坚持党的全面领导、坚持中国特色社会主义道路、致力于实现中华民族伟大复兴以及坚持从国情出发等方面，最终统一在建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家以及提高国家治理体系和治理能力现代化的伟大事业之中。

　　与此同时，改革和法治的辩证关系也体现在它的对立性之上。法治强调维持现状，改革则强调变革现状。法治是“立”，改革是“破”。法治是“静”，改革是“动”。

　　在这里往往会出现的是两种截然相反而同时又未免偏颇的观点。一种观点认为，中国目前面临的任务主要是改革，“改革要上路，法律要让路”；在改革面前，法律是可有可无的。另一种观点则相反，认为中国目前最大的任务是建设法治，实行全方面的规则之治；为了维持法治的稳定性和权威性，则改革要缓行乃至搁置。第一种观点陷入了改革的绝对主义和法律的虚无主义的双重泥潭之中；第二种观点则忘记或忽视了改革的最终目标是要建设中国特色社会主义法治国家。因此，我们要倡导和践行改革与法治的辩证统一观，反对改革与法治的对立不统一观。《中华人民共和国立法法》第九条规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”在法治下推进改革和在改革中完善法治，这是新时代处理改革与法治关系的基本公式。

　　二、在法治下推进改革

　　（一）指引方向。法治对改革具有指引方向的作用。习近平总书记明确提出，“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”。[3]改革是一种理性活动，它必然要在理性的指引下、在人的主观能动性作用的基础上进行。缺乏理性支配的非理性的、激情式的冲动型改革，并不是真正意义上的改革。随着2011年我国宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，我国以法律驱动型为基本特征的改革模式得以奠定。法律驱动型改革模式具体又可分为宪法引领下的改革和法律规制下的改革两种具体进路。宪法引领下的改革旨在实现各种改革举措及其改革成果的合宪性，法律规制下的改革是在具体法治的层面，在法律原则和精神的指引下所实施的改革，旨在使具体的法律部门与时俱进，并使之进一步具有操作性。我国目前的改革应当更加强调法律驱动型模式的运用，确保改革方向的正确性和合宪性。

　　（二）保驾护航。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央一以贯之地坚持在法治轨道上全面深化改革和推动各项工作。中共二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步明确指出，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。改革为法治探路，法治为改革护航。将改革纳入法治化轨道予以推进，既要体现出法治对改革的约束和规范作用，同时也要体现出法治对改革的保障和护航功能。法治对改革的保障和护航功能集中表现在法治为改革的实施和进行提供合法性根据。这种合法性根据具体通过以下途径得以实现：一是实施性机制。在改革具有现成的法律根据之时，改革者需要通过实施性机制使法治为改革提供合法性根据。例如，“两高”通常五年发布一次的审判改革或检察改革规划，乃是在现有法律的基础上所实施的改革，这种改革的主要目的是细化和深化法律根据的内涵，加宽和拓展法律根据的外延，使法律和改革相得益彰。二是释法性机制。改革在现有的法律规定中找不到直接性依据，但通过法律的解释可以获得这种依据。例如，十三届全国人大常委会第三十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》，就是这方面的例证。三是排障性机制。现有的法律规定恰好构成当下改革的障碍，需要通过立法的修改或废止为此提供合法性根据。例如十四届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在海南自由贸易港暂时调整适用〈中华人民共和国食品安全法〉有关规定的决定》就是这方面的例证。四是授权性机制。在改革缺乏现成的法律根据并且通过释法性机制也无法为此提供合法性根据之时，则需要通过先行先试的授权性机制进行改革的探索。例如十三届全国人大常委会第二十一次会议表决通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》，就是其例证。中共十八大以来，全国人大常委会已经作出50余项授权决定和改革决定，保障改革在法治轨道上推行。除了在上面的情形下法治为改革保驾护航外，法治还在更加具体的层面上为改革提供保障，例如构建出适合于改革需要的责任性机制、激励性机制、救济性机制、倡导性机制，等等。可见，法治为改革提供保障具有多层次性和全方位性的特征。

　　（三）设置限度。理论上说改革无止境，但特定的国家和特定的发展阶段上的改革，是有限度的。这个限度总体上说就是“法治”。法治为改革这匹骏马套上缰绳，脱缰而飞驰的改革不仅不能持久，而且更为严重的是，它还会成为自我否定的对立物，成为法治的对立面。改革若成为法治的对立面，或者改革不是在总体上增加法治的分量、增强法治的筋骨，而是不断地耗损法治的肌体、降低法治在社会生活中的比重，则这样的改革便是南辕北辙的改革。因此，法治所具有的一大功能就是为改革设限铺轨。法治主要通过以下两个方面为改革设置限度：一是方式之限。改革是一个巨大的系统工程，它涉及方方面面复杂的内容，但无论改革如何复杂，法治都要求它化繁为简，将所有的改革纳入法治化轨道推进，用法治的方式进行改革，而不是用其他任何方式进行改革。这就需要将法治的精神、法治的原则、法治的各种内容，经由法治思维和法治方式的加工整合，融入所需要实施的改革工程之中去，使改革工程带上法治基因、法治密码、法治符号，使法治贯彻于改革的自始至终、全部环节和全部领域，对诸如脱轨改革、失序改革、单纯为政绩或形象而改革、休克疗法改革等无序改革坚决说“不”。二是宪法之限。宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程，是所有法律法规的合法性源泉。《中华人民共和国宪法》第五条对此清晰规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”任何改革，都必须在宪法的范围内进行；任何改革，都是对宪法条款的展开和细化，而不是无视宪法的另起炉灶。改革是有破有立的辩证运动，它破的是违反宪法原则和宪法规定的法律规定和任何做法；它立的是符合宪法原则和宪法规定的各项制度和规范。要不断完善合宪性审查、合法性备案审查制度，强化宪法实施情况报告制度。要严格对标对表宪法的各项规定设计改革、规划改革、实施改革、调节改革，并对改革的过程和结果实施监督，使各项改革举措在宪法中赋能、在宪法中归位。

　　（四）记录成果。法治与改革的关系是一个完整的圆圈，它们相互之间构成有机的循环状态。通过指引方向、保驾护航、设置限度等这些前提性过程，改革在法治的控制下将取得一定的成效，这种成效如果是正向的，则需要对这种成效进行法律上的记载，从而使之成为新一轮改革的起点。反之，如果这种改革的成效是负向的，也即改革没有达到预期目标，则证明这种改革的路径选择和内容设置存在着与客观事物的运行规律不相符合的地方，因而需要暂时休止改革的进程，由此考虑是否调整改革的方向和内容设置。对于任何一项被证明是成功的改革，法律都有必要对这种成功改革的成果进行记录或记载。法治对改革的成果记录常见的有这样几种形式或模式：一是通过直接立法记录改革成果。在改革之前并不存在相应的法律规定，改革是在政策驱动下进行的，但实践证明改革是成功的，因而需要通过法律的制定加以体现和固定。如海南自由贸易港法的制定就是如此。二是通过“授权立法+制定法律”的形式记录改革成果。这里的授权立法指的是授权制定行政法规。在制定法律的条件尚未成熟时，授权国务院制定相应的行政法规进行先行先试，总结经验，然后再上升为法律规定。如增值税法的制定就是由增值税条例平移、转换和升格而来。三是通过“授权改革+修改法律”的方式进行改革成果的记录。这种记录改革成果的方式较之前两种记录方式更引人注目，因为它实际上彰显了此种类型改革的双重价值：一方面证明现存法律的缺陷，另一方面提出了替代现行法律全部内容或部分内容的改革方案。我们现在说的改革要在法治轨道上进行，通常在狭义上指的就是这种情形。四是通过“法律清理”的模式进行改革成果的记录。通过各种形式的改革，法律法规等规定与现实的社会实际情况将或多或少出现差距，为缩短这种差距，就需要对形形色色、林林总总的法律规范进行有条理的梳理、清理和整理，使之逻辑化、体系化、协同化、和谐化。《中华人民共和国立法法》第一百一十六条规定：“对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。”可见，改革对法律的拉动作用既体现在个别的法律法规日趋完备之上，也体现在整个法律体系的不断更新之上。中国特色社会主义法律体系不断走向完善，其背后根本的动力在于有针对性的各项改革。

　　三、在改革中完善法治

　　法治是中国式现代化的重要保障，但法治并不是一个一成不变的概念或范畴，而相反，它是一个动态的概念，需要与时俱进不断地通过实施改革而发展完善。改革对法治的作用具体主要表现在以下方面：

　　（一）探索道路。在改革的实施层面，需要恪守重大改革必须于法有据的原则，但在改革的观念层面，它则不能局限于法治的陈旧框架内而简单地满足于补丁式改革模式，相反，改革的观念要始终超前于法治的现实状态而提前谋划、前瞻规划、预定计划，要谋定而后动。中共十八届三中全会以来，我国的改革在探索道路上逐渐深入，诸多制约改革发展的法律法规都得到了修改完善。截至2025年6月，在我国现行有效的306件法律中，属于中共十八届三中全会后新制定的法律有81件，其中包括分量重、块头大、涉及面广的民法典；对306件法律中的151部法律先后累计修改346件次，其中包括影响深远的2018年对宪法的修改。从改革用语的表述上看，其在探索道路上的成效也非常明显。从市场的“基础性作用”到“决定性作用”、从“国家管理体系”到“国家治理体系”、从“社会管理体制”到“社会治理体制”，等等，这类表述表明改革在探索道路上不断开拓和深化。由此可见，在法治的发展进程中，改革一向是以开路先锋的角色呈现在世人面前的，改革是法治生活中最活跃的因素，改革始终走在法治的最前列。例如，十四届全国人大常委会第十次会议作出了终止审议中华人民共和国民事强制执行法（草案）的决定，原因是执行体制改革尚需深化进行，而目前审议的草案是建立在执行体制改革尚未完成的现有体制基础之上的。再如，十四届全国人大常委会第五次会议决定终止审议行政诉讼法修正草案。之所以终止审议行政诉讼法修正草案，原因也在于此次修法是以此前最高人民法院组织开展的四级法院审级职能定位改革试点为基础的，而实践证明该项试点尚未形成共识性改革方案，因而只能根据《中华人民共和国立法法》的有关规定对此进行终止审议。这些均充分说明了改革所具有的对法治探索道路的基本功能。

　　（二）激发活力。习近平总书记在中共十八届三中全会第二次全体会议上讲话指出，“回顾改革开放以来的历程，每一次重大改革都给党和国家发展注入新的活力、给事业前进增添强大动力，党和人民事业就是在不断深化改革中波浪式向前推进的，就是在改革从试点向推广拓展、从局部向全局推进中不断发展的”。[4]法治在其最初的发展阶段往往带有概括性、抽象性和框架性，其具体的内容尚需通过改革在实践中不断加以演绎和细化。改革在取得法治的合法根据之后，它就能够在法治的庇护下在一定的范围内大有作为。《中华人民共和国立法法》中有诸多条款反映和体现了法治有待改革激发活力的内容。例如，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。海南省人民代表大会及其常务委员会根据法律规定，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。”这是一个立法的授权性条款，体现出了法治的前提性价值功能。然而，在该法治框架内究竟应当如何激发其活力，尚待于被授权的经济特区、浦东新区、海南自由贸易港的改革发展完善诸多举措相继跟上，否则该条款就无法被激活，法治无法达到其原初目标。可见，仅仅有法治这上半篇文章还不够，还需要改革这下半篇文章来补足。2020年全国人大常委会制定海南自由贸易港法时，在“说明”中提出，“坚持海南自由贸易港法的原则性、基础性定位。重点围绕贸易投资自由化便利化这一中心任务，着眼于基本框架和关键制度，制定一部在海南自由贸易港法律法规体系中起龙头作用、具有统领性质的法律。考虑到海南自由贸易港建设各方面工作还处于起步和探索阶段，法律条文可以概括一点、原则一些，构建起海南自由贸易港建设法治保障的四梁八柱，为海南自由贸易港建设提供必要的制度供给，同时为改革发展预留空间”。这段话充分说明改革和法治构成了先后相继的辩证发展关系，在法治初定的前提下，改革尚需在法治的框架下继续发力，使法治的规定得到落实，同时使法治的活力得以激发。

　　（三）丰富内涵。习近平总书记在关于《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的说明中强调指出：“要清醒看到，完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新，填补制度空白。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制。固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。[5]中共二十届三中全会提出的“法治是中国式现代化的重要保障”命题中的法治和中国式现代化之间是用改革加以联接的，改革是嫁接法治和中国式现代化之间关系的桥梁，通过改革不断丰富和展现法治的内涵和意蕴则是改革对法治发挥作用的基本途径。例如，2022年制定慈善法时，有关“说明”中指出：“对适宜通过制定行政法规或政策细化和解决的问题，在本法中只作原则性、授权性规定，为有关部门和地方结合实际实施法律、开展创新预留空间”。[6]可见，法治内涵的日趋丰富，有赖于改革的不断深化加以实现。

　　（四）塑形再造。改革的魅力在于它经常使法治以一种新的形态和面貌出现在人们的视野之中，从而发挥着使法治得以塑形再造的常态化功能。改革促使法治塑形再造的功能主要体现在以下四个方面：一是改革提高了法治的新起点，二是改革注入了法治的新内涵，三是改革拓展了法治的新领域，四是改革完善了法治的新体系。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》从“深化立法领域改革”“深入推进依法行政”“健全公正执法司法体制机制”“完善推进法治社会建设机制”和“加强涉外法治建设”五个方面全面系统阐述了“完善中国特色社会主义法治体系”的目标和任务。自微观言之，改革使每一部法律或早或迟、或多或少发生变动，使之更加切合实际生活的需要，发挥出更大的功能。就其宏观而言，改革到一定阶段，整个中国特色社会主义法律体系便得以提升和更新，从而使之在新的起点和更高水平上发挥作用。法治规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系建设在中国特色社会主义法治体系的框架范围内，均在改革的推动下不断发生变化、日渐完善。与此同时，通过改革，中国特色社会主义法治体系不仅在量的方面有了极大拓展，而且在质的方面也不断注入新的内涵，根据中国式现代化发展需要，使整个体系实现与时俱进的发展完善，良法善治的法治中国建设日益迈上新的台阶。随着法治的不断完善，治理效能也不断彰显，各领域中的治理，如政党治理、政府治理、军队治理、社会治理、经济治理、科技治理、公共卫生治理、生态环境治理、涉外法治治理等领域，均通过改革被纳入法治化轨道深入推进，国家治理体系和治理能力现代化水平得到极大提升。

　　在新的起点和更高层面上，法治和改革的关系还将随着法治实践的深化推进而继续处在新的循环之中，由此将法治的发展完善推向一个又一个崭新的高度，同时也使改革本身的经验日益丰富，改革的错误成本被降低到最小限度，改革的成功率不断提升。

　　作者简介：汤维建，全国人大代表，民革中央常委，中国人民大学法学院教授。

　　参考文献

　　[1]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020：39.

　　[2]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020：40. 

　　[3]习近平.在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话（2014年2月28日）[C]// 中共中央文献研究室编.习近平关于全面依法治国论述摘编.北京：中央文献出版社，2015：46. 

　　[4]习近平.在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话（2013年11月12日）[C]//中共中央文献研究室编.习近平关于全面深化改革论述摘编.北京：中央文献出版社，2015：9. 

　　[5]习近平.关于《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的说明（2024年7月18日）[N].人民日报，2024-07-22（01）. 

　　[6]何毅亭.关于《中华人民共和国慈善法（修订草案）》的说明[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2024（1）：66.

　　（编辑：蒋天羚）